El presente artículo busca realizar un panorama histórico del desarrollo de las perspectivas y modos de hacer la extensión universitaria en Brasil. Construimos nuestro análisis basado en una perspectiva histórica y linear, a partir de las herramientas legales de planificación de la extensión universitaria en el país y de una revisión bibliográfica. Nuestro objetivo apunta a la contribución de las reflexiones sobre extensión universitaria y sus transformaciones y a ampliar, a partir de las experiencias de Brasil, las discusiones y propuestas de paradigmas que han sido atribuidos a la extensión en América Latina de manera que la universidad, la sociedad y el gobierno establezcan concepciones, procesos y métodos extensionistas más democráticos y menos jerarquizados que proporcionen impactos positivos en la construcción de una sociedad más justa.
The aim of this article is to provide a historical overview of the development of perspectives and ways of doing university extension in Brazil. We construct our analysis based on a historical and linear perspective, starting with the legal tools of planning university extension in the country and a bibliographical review. Our objective is to contribute to the reflections on university extension and its transformations, and in addition to this, we seek to broaden, based on the experiences in Brazil, the discussions and proposals of paradigms that have been attributed to extension in Latin America so that the university, society and government establish more democratic and less hierarchical conceptions, processes and extension methods that provide positive impacts in the construction of an equal society.
Observamos que, en el proceso histórico de desarrollo y establecimiento de las universidades públicas en Brasil, la extensión siempre ha sido concebida como un mecanismo y función social inherente a las universidades. Muchos autores (Medeiros, 2017; Sousa, 2010; Frantz & Silva, 2002; Nogueira, 2001), que desarrollaron investigaciones y estudios sobre la extensión universitaria brasileña, identifican que una perspectiva más amplia y dialógica, entre universidad y sociedad, surge en la década de 1980, periodo caracterizado por las luchas en busca de la democracia, justicia y reconstrucción política y social del país.
Los paradigmas de extensión anteriores a este momento se basaban en una mirada reduccionista y pretensa en que la universidad era el principal, quizás el único, ejecutante de las acciones extensionistas, que se limitaban a la diseminación de conocimientos, prestación de servicios o difusión cultural, los cuales se destinaban a una pequeña parte de la sociedad. Como resultado, la extensión en Brasil surgió como una forma de comunicar las realizaciones y progresos logrados en el campo científico hacia la populación.
Este escenario ha sido estructurado gracias a la adopción del modelo norte-americano de extensión universitaria, que se establece en la década de 1920 debido a las corrientes gubernamentales del progresismo nacional que buscaban modernizar la nación. Para ellos, era por la cultura y por la instrucción que se obtendría una sociedad próspera, cosmopolita y moderna. Como subrayan Walter Frantz y Enio Valdir da Silva (2002, p.178) este propósito se encuentra en los tópicos “c” y “d” del Manifiesto Pionero de la Nueva Educación , que establecen que la universidad tiene un triple compromiso de elaborar y relacionar la ciencia, la docencia y la popularización de estos conocimientos, a través de instituciones de extensión, ciencias y artes. O sea, percibimos que en ese momento la concepción de extensión, o la función social de la universidad, se limitaba a la popularización de la ciencia y la divulgación científica y artística.
En 1930 el hacer extensión universitaria cambia. El Estatuto de las Universidades Brasileñas en su artículo 42 establece un nuevo paradigma para las actividades extensionistas que deberían centrarse en la realización de talleres y conferencias de carácter instruccional y utilitario (BRASIL, 1931). Es decir aún observamos en este documento una perspectiva utilitarista de la extensión, que bajo la enseñanza y la investigación pretendía instruir a la población, además de promover el desarrollo del proyecto político que intentaba la modernización del país.
Luego de un período de crecimiento exponencial de las universidades públicas, que Fernando Azevedo (1954, p.693) describe como “un crecimiento desmedido, tumultuado, en una inconsciente rebeldía a cualquier planeamiento ”, es perceptible la consolidación de un debate consciente y reflexivo acerca de la universidad y su compromiso social. Esto es posible a partir de sustanciales condicionantes como las movilizaciones estudiantiles , la reorganización de la enseñanza superior –como resultado de la creación de nuevas universidades– y, sobre todo, las potencialidades de la extensión como una herramienta de mitigación de los problemas sociales (Frantz y Silva, 2002).
Este contexto resulta en una oficialización por parte del gobierno brasileño de la relevancia de la extensión universitaria, que se menciona en la Ley de Directrices y e Bases de la Educación (LDB) de 1961 (Decreto 4.024, de 20 de diciembre de 1961). Este documento es el primero de los años 60 que aborda la extensión universitaria desde una perspectiva más cercana al paradigma inglés que se fijaba en la educación y en la formación continua.
La apropiación gubernamental del discurso extensionista influyó en el surgimiento, en la década de los 1970, de nuevas iniciativas y la construcción de una mirada distinta de la extensión universitaria brasileña. El entonces Ministerio de Educación y Cultura (MEC), con el objetivo de fundamentar actividades y unificar los conceptos de extensión implantados en las universidades, creó el Centro Rural Universitario de Entrenamiento y Acción Comunitaria (CRUTAC) y la Coordinación de Actividades de Extensión (CODAE).
De estas dos iniciativas, Maria das Dores Nogueira (2005) subraya que el CODAE tuvo un papel sustancial en el inicio de la estructuración de una posible planificación de la extensión. La autora señala que a partir del Plan de Trabajo de Extensión Universitaria (BRASIL, 1975) se estableció un nuevo concepto de extensión que se destacó por la retroalimentación e intercambio de conocimientos. Sin embargo, desde una mirada más crítica entendemos que ambas acciones, en realidad, estuvieron al servicio de los preceptos de la Doctrina de Seguridad Nacional y Desarrollo, como podemos ver a continuación:
[La extensión universitaria es] un subsistema que compone el sistema universitario, a través del cual la Institución de Educación Superior extiende su área de servicio a organizaciones, otras instituciones y poblaciones en general, recibiendo un influjo hacia la retroalimentación de los demás componentes, es decir, enseñanza e investigación. La extensión de la Universidad se realiza en forma de cursos, servicios, difusión de resultados de investigación y otras formas de acción que requiera la realidad del área donde se ubica la Institución o un requerimiento estratégico. (BRASIL, 1975, p.1)
Se puede observar en este plan que, aunque se caracteriza como un esfuerzo a nivel ministerial para reorganizar el pensamiento y el trabajo de extensión, no logró proponer una agenda ni una política de extensión innovadora. Esta carencia, que no se limita al Plan de Trabajo, ya que tiene pautas y conceptos aún lejos de la realidad académica y social inherente a la extensión, provocó la extinción de CODAE en 1979.
Aunque no haya una agencia gubernamental con las características de CODAE -para supervisar, evaluar y coordinar las experiencias de extensión; fomentar la articulación de las universidades públicas con organismos públicos y privados, tanto nacionales como estatales y municipales (BRASIL, 1975, p. 8)– comienza un verdadero giro paradigmático para la extensión universitaria brasileña. Es importante señalar que este hecho ocurre en línea con la efervescencia de movimientos sociopolíticos que se opusieron a la Dictadura Militar (1964-1985) y buscaron lograr la redemocratización de la nación, así como garantizar sus derechos. En ese momento, específicamente en la década de los ochenta, varios segmentos se unieron para garantizar sus lineamientos y reforzar sus intereses. En el contexto educativo no fue diferente.
Frente a esta presión social reformista, la universidad – anteriormente dirigida por los paradigmas del Estado – se ve delante de una necesidad y compromiso mayor con la población. Luego, en 1987, crea el Foro Nacional de Pro-Rectores de Extensión de las Universidades Públicas Brasileñas (FORPROEX).
En la medida que el ente de política y gestión educativa nacional, materializado en el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), presenta una omisión acerca de la institucionalización y preocupación por la extensión universitaria, el FORPROEX impulsa un conjunto sistémico de acciones que buscaba uniformizar la extensión universitaria brasileña, que históricamente se había desarrollado de manera dispar y singular en las universidades.
Es en el I Encuentro Nacional de Pro-Rectores de Extensión de las Universidades Públicas Brasileñas, ocurrido en la Universidad de Brasilia, en el Distrito Federal, los días 4 y 5 de noviembre de 1987, que se discute y se aborda el concepto de extensión, entendido entonces como una actividad conjunta con las prácticas de enseñanza e investigación, con un enfoque en la articulación con los nuevos movimientos sociales.
La Extensión Universitaria es el proceso educativo, cultural y científico que articula de manera inseparable la Enseñanza y la Investigación y posibilita la relación transformadora entre Universidad y Sociedad. La Extensión es una calle de doble sentido, con tránsito garantizado a la comunidad académica, que encontrará, en la sociedad, la oportunidad de elaborar la praxis de un conocimiento académico. Al regresar a la Universidad, docentes y alumnos traerán una experiencia de aprendizaje que, sometida a la reflexión teórica, se sumará a esos conocimientos. Este flujo, que establece el intercambio de saberes sistemáticos, académicos y populares, resultará en la producción de saberes producto del enfrentamiento con la realidad brasileña y regional, la democratización del saber académico y la participación efectiva de la comunidad en el desempeño de la Universidad. Además de instrumentalizar este proceso dialéctico de teoría / práctica, Extensión es un trabajo interdisciplinario que favorece una visión integrada del social. (FORPROEX, 1987, p. 11).
La creación de FORPROEX puede verse como un giro hacia el campo de la extensión universitaria, a la vez que responde y asiste en el proceso de legitimación y asentamiento de las demandas de participación de la población en el contexto de las universidades. En definitiva, se trataba de un “proyecto” supra clasista que pretendía deselitizar las universidades, siendo la extensión el vector y camino predominante para estos objetivos.
Además de estas inquietudes, definir conceptualmente qué es la extensión y cuál es el papel de la extensión no parece ser suficiente para oxigenar la universidad pública y erigir una nueva visión de la extensión. Fue necesario, en paralelo y desde un planteamiento conceptual, promover la institucionalización de la extensión, así como crear y proponer políticas de financiamiento para las acciones de extensión.
Tanto en la práctica como en la legislación nacional estas propuestas idealistas no fueron ampliamente contempladas, ni siquiera en la gran apuesta vanguardista que fue la Constitución Federal de 1988. Lo que se observa en el art. 207 de este documento es una referencia superficial a la propuesta de inseparabilidad entre docencia, investigación y extensión (BRASIL, 1988) además del establecimiento de que “las actividades universitarias de pesquisa y extensión podrán recibir apoyo presupuestario del poder público” (BRASIL, 1988), según el art. 213, §2a. De esta forma, observamos disposiciones genéricas y no directivas que presupone una efectiva política. Asimismo, con esta conceptuación abstracta elaborada por el MEC, la extensión comienza a institucionalizarse tímidamente. En este proceso el Ministerio de la Educación en conformidad con FORPROEX, en 1993, instituye el primer mecanismo nacional de promoción de la extensión, llamado Programa de Fomento a la Extensión Universitaria (PROEXTE). Sin embargo, como no existía una política de extensión establecida, el programa no consigue supervivir, lo que resultó en su extinción en 1995. Pero ocho años después el programa es reeditado, llamándose ahora Programa de Extensión Universitaria (ProExt).
En respuesta a estos obstáculos, al año siguiente se notan varias referencias a la extensión universitaria en la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDB), Ley n. 9.394 de 1996. Este documento establece la Extensión Universitaria como uno de los propósitos de la universidad (BRASIL, 1996) e instituye la posibilidad de apoyo financiero del poder público mediante la ampliación de becas (BRASIL, 1996). Específicamente en los párrafos II y IV del art. 43, se reitera la premisa de la extensión como una interacción recíproca, en la que se apuntó “la difusión de los logros y beneficios derivados de la creación cultural y la investigación científica y tecnológica generada en la institución” (BRASIL, 1996). En el art. 53 se otorga autonomía a los órganos colegiados universitarios para definir programas y actividades de extensión (BRASIL, 1996). Una vez más, el MEC evade su responsabilidad como órgano rector, y no aclara el concepto de extensión, que era ambiguo en la Constitución Federal de 1988.
Paralelamente a este movimiento ambiguo del MEC, que no contribuyó de manera efectiva a la institucionalización de la extensión, el FORPROEX elabora, en 1998, el Plan Nacional de Extensión. El documento ratifica la concepción y extensión establecida en el I Encuentro Nacional de Pro-Rectores de Extensión, realizado en 1987, y como medida innovadora establece objetivos y principios rectores que brindarían
1) la posibilidad de dar unidad nacional a los programas temáticos que ya se están desarrollando en diferentes universidades brasileñas; 2) la garantía de recursos financieros para la ejecución de las políticas públicas relacionadas, que permitan la continuidad de los programas referidos; 3) el reconocimiento, por parte de los poderes públicos, de que la extensión universitaria no es solo una actividad académica, sino también un concepto de universidad ciudadana; 4) la viabilidad de interferir en la solución de los grandes problemas sociales que existen en el país. (FORPROEX, 2001, pp. 5-6).
Aunque el documento presentaba una preocupación por la institucionalización de la extensión, revelaba un imaginario de inestabilidad. En su totalidad no mostraba la consistencia y preponderancia de la extensión en la universidad, lo que se nota en el primer objetivo: “reafirmar la extensión universitaria como proceso académico”. Esta esencia de la extensión como algo que siempre necesita ser reafirmado sigue viva hoy en Brasil y materializa un complejo de inferioridad ante las otras funciones de la universidad: investigación y enseñanza.
A partir del 2000 se nota un proceso de avance en los pilares erigidos en los años anteriores. En 2001, el Plan Nacional de Educación, para la década 2001-2010 (BRASIL, 2001), establece el compromiso de las universidades en el desarrollo de actividades de enseñanza, investigación y extensión, con desempeño y alcance en educación básica. Esto se establece en la “Meta 23” del Plan, que apunta que al menos el 10% del total de créditos curriculares requeridos en la educación superior del país debe reservarse para el desempeño de los estudiantes en acciones de extensión. Hasta 2012 esta meta no se había logrado, lo que resultó por mantenerla en el Plan Nacional de Educación, para la década 2014-2024 (BRASIL, 2014). En definitiva, aún se discute la extensión curricular en las universidades, hecho que nos muestra las debilidades de sintonizar y asignar extensión en esas casas de estudios, específicamente en el proceso de formación de los estudiantes.
Luego de varias reuniones y el desarrollo de investigaciones y evaluaciones nacionales sobre extensión universitaria, el ahora rebautizado Foro de Pro-Rectores de las Instituciones Públicas de Educación Superior Brasileñas presenta, en 2012, una nueva Política Nacional de Extensión Universitaria. Este documento es una versión más profunda y ampliada de la propuesta de 1998. Entre los cambios observamos un conjunto de acciones políticas que busca contribuir al fortalecimiento de la extensión universitaria, su estandarización e implementación en el ámbito de las universidades públicas; incrementar la articulación de las acciones de extensión con las políticas públicas, los movimientos sociales y los sectores productivos de la sociedad; además de fomentar el apoyo a las iniciativas de expansión y democratización de la educación superior (FORPROEX, 2012).
El texto también presenta cinco directrices para las acciones de extensión universitaria que, de manera articulada, tienen como objetivo contribuir a la superación de las tres crisis –de hegemonía, de legitimidad y institucional – señaladas por Boaventura de Souza e Santos (2004).
En resumen, las acciones de extensión para cumplir su rol transformador deben basarse en: 1) interacción dialógica; 2) interdisciplinariedad e interprofesionalismo; 3) inseparabilidad entre docencia, investigación y extensión; 4) impacto en la formación de los estudiantes y 5) impacto y transformación social. Otros puntos tratados en el documento están alrededor de principios y propuestas para el fortalecimiento, financiamiento, universalización y evaluación de la extensión universitaria.
Mientras que a partir del 2000 el FORPROEX ganó protagonismo en la promoción del debate y la construcción de mecanismos de institucionalización y evaluación de la extensión universitaria, el gobierno federal, representado por el MEC, permaneció ajeno al campo. Luego de numerosas demandas, el 16 de febrero de 2017 se publicó la Resolución CNE/CES n. 1/2017, con el objetivo de constituir la comisión, en el ámbito de la Cámara de Educación Superior (CES), del Consejo Nacional de Educación (CNE), para establecer pautas y estándares para las actividades de extensión en el contexto de la educación superior brasileña.
Luego de casi dos años de debates y reflexiones, la Resolución CNE/CES n. 7, de 18 de diciembre de 2018, que establece las Directrices para la extensión en la educación superior brasileña, fue sancionada desde la perspectiva de especialistas y miembros de la Cámara de Educación Superior. El documento busca establecer los principios, fundamentos y procedimientos que deben orientar la planificación, las políticas, la gestión y la evaluación de la extensión en las instituciones de educación superior del país. En términos estructurales, esta resolución materializa y converge las discusiones y propuestas de los documentos predecesores, establecidos desde 1980.
El documento presenta la extensión, en la educación superior brasileña, como la actividad que se integra con la matriz curricular y la organización de la investigación, constituyendo un proceso interdisciplinario, educativo, cultural, científico, tecnológico, que promueve la interacción transformadora entre las instituciones de la educación superior y otros sectores de la sociedad, mediante la producción y aplicación del conocimiento, en permanente articulación con la docencia y la investigación (BRASIL, 2018).
Según el mismo texto, la extensión universitaria se materializa a través de acciones o actividades que se caracterizan por ser intervenciones que involucran directamente a comunidades externas a las instituciones de educación superior y que están vinculadas a la educación de los estudiantes (BRASIL, 2018). Observamos que el foco de la extensión es la interacción entre la comunidad académica y la sociedad, a través del intercambio de conocimientos (BRASIL, 2018).
El Capítulo II de la resolución establece la necesidad de que las instituciones de educación superior realicen una autoevaluación crítica continua de los programas de extensión que ofrecen, buscando mejorar sus características esenciales de articulación con la docencia, la investigación, la formación de los estudiantes, la calidad del docente, la relación con la sociedad, la participación de terceros y otras dimensiones académicas institucionales.
El proceso de autoevaluación se produce sin perjuicio de la evaluación externa presencial que está a cargo del Instituto Anísio Teixeira (INEP), una autarquía vinculada al Ministerio de la Educación que se ocupará de la correcta ejecución de las normas de extensión en cuanto a la existencia de articulación entre actividades de extensión, enseñanza e investigación y, finalmente, la evaluación de los docentes encargados de orientar las actividades (BRASIL, 2018).
La Resolución también establece que los Proyectos Políticos Pedagógicos (PPP) de los cursos de pregrado deben enfatizar el valor de las actividades de extensión, permitiendo que los estudiantes obtengan créditos curriculares o carga de trabajo equivalente luego de la debida evaluación. Todas las actividades de extensión deben ser sistematizadas, registradas y evaluadas por los órganos administrativos institucionales, todo ello de acuerdo con su propia normativa, ampliada a las disposiciones para la documentación de los estudiantes, como forma de reconocimiento formativo. Las instituciones también deben establecer la forma de participación, registro y fortalecimiento del personal técnico-administrativo en las actividades de extensión, comprometiéndose, por lo tanto, con el fortalecimiento de los recursos humanos.
En este trabajo hemos visto el proceso histórico y político en el cual la extensión universitaria, en el paso del tiempo, se transformó en una importante herramienta para el efectivo intercambio de saberes y conocimiento entre la universidad y la sociedad. Proceso caracterizado por disputas y enfrentamientos acerca del concepto de extensión y del papel ante los organismos institucionales y la sociedad.
La extensión universitaria atravesó un momento de suma importancia para su consolidación como labor académica. Mientras tanto, las prácticas institucionales, a través de sus propios modos de “hacer” extensión y regularización universitaria, necesitan ser trazadas de manera clara y directiva, así como las funciones, además de académicas, sociales y articuladoras de la universidad. Esto no es un desafío menor, ya que la institucionalización de la extensión universitaria se ha convertido desde hace mucho en una realidad plena para las universidades brasileñas.
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